文章 雲林地下水問題

背景知識<水利法> 
(1)水利法第2條、第15條：水權屬於國家，人民或團體基於生存或事業發展之需要，得向政府提出登記申請即可擁有水資源的使用或受益權。 
(2)第28條：水權之申請是以水系做區分，跨越二縣市、二省市者由中央辨理，若為單一縣市或地下水則以取水所在地區作為行政劃分，由地方政府辦理。 
(3)第18條：水資源分配順序為—一、家用及公共給水。二、農業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。六、其他用途 

背景知識<為何需要地下水？> 
*地下水使用成本低，儲存於地下，水質不易受污染，水量又穩定。 

1.水不夠用 
(1)70%雨水集中在5~10月，枯水期長達6月，水源供應不穩。 
(2)人口增加，供給普及率上升，總用水量上升。 
(3)因為環保意識，反對興建水庫的人增加，遊行抗議等等使水庫興建成本提高、水庫興建範圍縮小、能帶來的利益不如預期。 
2.水不能用 
(1)水的汙染—河川流量小且有乾涸期，不易稀釋汙染、水庫優養化問題 
(2)缺乏自來水管線（不過，根據96年度資料，台灣地區生活用水由自來水供應的部分普及率高達92.0%，其中以北部地區96.3%為首，依次為中部地區89.4%、南部地區88.6%，而東部地區80.8%為最低。有此現象的應該只是少數地區。） 
3.水的浪費 
(1)台灣省平均水價1度10.84元(98年)，占消費支出0.5~0.6%，遠不如WHO認定的合理自來水費負擔1~2%。 
(2)缺乏經費維修管線，自來水漏水率22%，高於世界的18%。(2010/10/6) 
4.貪小便宜的人性（台灣水費已經夠低了還會出現這種現象，使人十分不願做出這樣的假設，但不否認這個情況出現的機率）

問題核心---「為什麼針對這個問題有法律卻不能有效執行、做出規範？」
(依循脈絡：雲林是台灣的一部分，台灣是世界的一部分，所以世界和台灣無法解決這個問題的原因也是雲林無法解決的原因。) 

全球都會遇到的問題 
(1)環境屬於全民共有，利益背景不同者有不同的環境權認知，難以清楚劃定權利的界限與內涵。為資源分配的衝突，包含不同行業、不同世代、地方中央政府之間的利益衝突，眾人皆希望能自由使用自己的地不受干擾。 
(2)環境與經濟發展、社會安全、勞工、消費者保護等等都屬於國家利益之一，對於環境限制太多將導致效率不彰且耗費過多成本，難以斷定環境高於一切。 
法律存在的目的在於保障人的自由（人權、人的生存價值與意義）並維持正義，做出合理公平的分配，環境問題同時挑戰「如何斷定自由被保障的界限」、「什麼樣的分配才是合理公平的」、「效率和公平何為重要」等問題，故不易解決。 
(3)難以斷定政策或行為者對環境造成的影響，需要高度的科技背景評估，尤其在短時間、資訊不公開的情況下不易判斷正確與否。 
因此需要政府和法律的介入，無法由市場自由機制決定一切。法律應該要求汙染方負起評估外部成本的成本（像是請專家調查的費用、地方說明會的費用，然而專家應由汙染方出錢、政府聘雇，專家要對政府負責而非由汙染方掌握其薪資）並確實將資訊公開，嚴懲謊報訊息者，因其危害了整個法律執行的信用，使其不再具有規範力。 
(4)環境問題的產生可能牽涉各方的行為，難以直接歸罪於某方，而應考量全面的互動關係制訂預防方法。
(5)難以斷定負責者應給予的賠償（外部成本），因：牽涉各方利益（ex農民失業）、對環境造成的損害難以彌補（ex無法涵養地下水的土壤）、未來將付出的代價不易估算（ex醫療賠償、對高鐵的影響）、政治性考量（ex避免移往他國設廠）

台灣環境制度造成的問題 
1.行政 
(1)地方派系為了利益勾結而干擾環境相關法律的執行。 
(2)非正式經濟、家庭工業眾多，難以有效掌控。 
(3)與環境相關的政府部門眾多(環保署、內政部營建署、農委會、經濟部水利署、環檢局、工業局、縣市政府、農會等)、位階不高，造成相互推卸且立場無法堅持。 
(4)環境領域專業人士不易成為決策者。 
(5)中央與地方間的財務問題，且往往政府的計畫預算會隨著時間流逝而減少。 
(6)為了使產業根留台灣而在執行過程中作出許多讓步與妥協。 
(7)政府遷台初期因極度物質缺乏，加以威權體制，追求快速經濟發展而未考慮其他議題，現今政黨以經濟發展作為施政號召(使多數民眾能立即感受到而能反應在選票上)，仍較偏重經濟勝於其他。 
2.立法：台灣的環境法律產生模式為「問題產生—人民抗議—政府安撫—政策宣導—立法」，這樣導致問題如下 
(1)雖然環境問題牽涉公共利益，應廣納公民參與以增強政策與法律的正當性，然而民眾往往表達心聲後仍未被政府採納，甚至多數民眾在面對問題時，不知相關政策或可以適用的法律。 
(2)「表面立法」安撫民心，而忽視法律是否確實執行、制訂出的新法是否能解決問題。 
(3)無完整一致性的基本法律原則，發生法律間的衝突(ex.水利法主張水資源為國家所有，水權人僅享有水資源的使用及受益權並無所有權，不得自由買賣；民法上卻主張開發者擁有所有權，而台灣早期由政府協助農民團體(水利會)共同開發水利設施，因此水利會得以民法主張擁有水資源之所有權。)，或是遇到問題時才發現無法可管，且管理的標準不一，使法律不被信賴。 
由此處延伸出我們的著力點：重新審視這些法律制定是否符合需求、是否公平正義，以及是否為不可能在台灣執行的法律（如果是，代表立這個法律只是做表面功夫而已） 
3.司法： 
傳統的東方思維不喜爭訟、對司法體制不信任以及不願花錢打官司，民眾因而很少利用此管道，利用此管道若能形成一個代表性的案例則將會對整體社會風氣有所幫助，且可以同時普及到各地方發生的類似案件。相較之下被環保單位取締的業者往往不停提出訴願，占用司法資源。 

台灣產業環境的影響

Ø  養殖漁業的影響

a.      沿海地區有麥寮、台西、四湖及口湖四個鄉鎮，溪水向西流入台灣海峽，造成廣大的沖積平原，漲潮時適合採集鰻苗，退潮時亦十分適合養殖文蛤與牡蠣。

b.     民國70年代因農產品價格欠佳，加上養殖業利潤優厚，沿海地區農地大量變更為漁業養殖。養殖事業必須仰賴大量淡水以保持魚池水質潔淨，在缺乏地面水的情況下轉而抽汲地下水。此時形成兩個下陷中心—金湖和台西蚊港。

c.      80年代地層下陷的情況趨緩，可能是受六輕進駐影響，海域生態惡化，養成率下降，業者在不敷成本之下棄養。

d.     民國85年之後，雲林下陷中心逐漸移往內陸，民國88年以後下陷中心集中於褒忠鄉、土庫鎮、虎尾鎮與元長鄉。

e.     除了工業區的因素之外，也可能與養殖漁業內移有關，由於內陸養殖用水必需先申請水權，而位在地下水管制區者，其申請條件有所規範，致使部份業者因水權取得不易而違規抽用地下水。

Ø  工業發展的影響

(1)   離島式基礎工業區：本工業區原規劃包括麥寮、新興、台西、四湖區等四區，暨麥寮、四湖工業專用港，預計引進石化、煉油、煉鋼、電力及相關中下游產業。麥寮區已售予台塑企業六輕計畫建廠陸續投產中；麥寮工業港於民國90年3月開始營運；新興區由經濟部工業局委託榮民工程公司辦理開發中，迄今已完成東二區造地283公頃；台西區則經雲林縣政府辦理甄選受託開發單位，國光石化可能進駐；四湖區及四湖工業專用港則須視未來產業發展需求再行辦理。由集集攔河堰供應用水。

(2)   斗六工業區：民國70年及85年開發，為綜合工業區，有自來水供水系統及淨水廠。

(3)   科技工業區：民國84年開發，位於斗六，有自來水供水系統、淨水廠、汙水處理廠。

>>水是乾淨的時候就沒有抽地下水引起的地層下陷問題

(4)   元長工業區：民國61~63年開發，為農村型輕工業區（醃潰食品製造業、皮革皮毛製品製造業、鋼材二次加工業），由經濟部工業局、中華工程公司、雲林縣政府合作開發，廠商人力需求多來自元長、北港、土庫等鄰近地區，無自來水供水系統，由北港水廠供水。

>>>北港水廠因工業廢水汙染(民國89年檢測出砷汙染)而改抽地下水

(5)   豐田工業區：民國61~63年開發，為綜合工業區，無自來水供水系統，由阿丹、石龜水廠供水。

Ø  政府建設

起因：水不夠

    過去濁水溪下游沿岸農民多利用竹、木、石、土等結成蛇籠、倒笱、草石壩等簡陋引水設施，沿濁水溪各自引水灌溉，豐水期每逢暴雨時，洪水流量集中而快速，這些簡易攔水設施常遭沖毀，且濁水溪河水高含砂特性常導致渠道淤積，影響輸水功能。枯水期水量經上游灌溉取水後，已幾無地表餘水可用，故雲林縣目前自來水每日用水26萬噸，長期以來均使用使用地下水。

    近年來北港、水林、口湖等靠海地區自來水地下水井已檢驗出受砷污染之情況，斗六、斗南、古坑等靠山地區之自來水水井亦有受到硝酸鹽氮污染之情形，亟需尋求優質之其他水源以替代。

(1)   湖山水庫：於斗六丘陵西麓闢建。預估完工後，豐水期藉集集堰引用濁水溪水源，枯水期再利用湖山水庫由清水溪引入豐水期之蓄水，每日可供水約69.4萬噸，為雲林地區提供質優量穩之地表水源，除可作為民生用水之替代水源以減抽地下水，緩和地層下陷及提升民生用水品質外，剩餘水量亦可提供區域發展用水，提高產業投資意願。

>>官方強調水庫用水絕對是供民生和農業使用，不是圖利工業；然而在興建過程時也面臨環評問題，因湖山水庫的興建已導致八色鳥的生存危機。

(2)   集集攔河壩：設置於濁水溪林尾隘口，係集集共同引水計畫所稱之永久性攔水構造物，為濁水溪水資源統籌調配之總樞紐，年可掌控二十億立方公尺以上之可靠水源，配合營運管理系統及水源調配機制之實施，以滿足農業、工業及民生用水之需求。

(3)   濁水溪下游水資源開發計畫－麥寮人工湖：位於濁水溪河口潮間帶，南邊界與雲林離島式基礎工業區麥寮區北側之河海堤，目標主要以儲蓄水源供雲林沿海地區水資源運用、提高中部區域水源運用之彈性、減少地下水抽取以減緩地層下陷之潛勢及提供雲林地區觀光休憩之功能等。在雲林離島工業區尚未完全開發之前，工業用之專用管線約有五十六萬噸/日(二億噸/年)之多餘水量，目前將規劃由麥寮人工湖來蓄積運用，隨著離島工業區用水逐漸增加，麥寮人工湖之蓄水來源將受到限制。當集集攔河堰之取水量不足或必須增供彰化地區用水時，又必須優先供給雲林地區之公共用水，工業用水量勢必降低，進而影響麥寮人工湖之蓄水來源與供水能力，並增加農業用水撥用及地下水的抽用。

Ø  現行補償(為造成的成本付出代價)

(1)   非法養殖業：屬於社會中的弱勢族群，生產所得利潤較其他產業為低，若政府對其課徵污染稅無疑是對其生計雪上加霜，且可能引起抗爭與反彈，增加政策施行的阻力，故雖然會違背污染者付費的原則，但往往會採取補貼政策解決其所造成的環境污染。

(2)   非法小型工業：同一工業區有不同小工廠，難以公平分擔成本，且小型工業不一定有能力負擔。另一方面，向企業請求賠償者需證明對方有故意過失或違反保護它人之法，然而證明不易（過失責任原則），常常面臨無法索賠的情形。

(3)   現在不採取國家賠償之方式是因為人民稅款支付企業成本並不合理，且環境問題嚴重，將造成財政成本過高。然而工業帶來的經濟發展由全民享受，全民也該付出部分代價，應該將外部成本由政府和企業聯合支付，至少能有人負責賠償。

如何回應
>>全球：現在多數主要國家認為環境是重要的（然而在真正面臨經濟與環境的取捨時，說的和做的就不一定一致了），因此有京都議定書、agenda21、企業社會責任報告等，若能使環保意識成為世界趨勢，便可以形成國際的譴責與壓力，進而影響國內相關法律和行政的推動執行更為順利。 
>>台灣(中央政府) 
1.立法 
(1)確實掌握現在的產業用水分配後修改法律成為能真正執行的法 
(2)制定國家補償相關法律 
國家補償責任：國家行為(作為不作為或容忍)並沒有違法，但因導致相關人民生命身體健康或財產的損害，於衡量國家發展階段、財政能力，對當事人顯然構成過度的犧牲或造成社會的不正義時，國家必須對受害人民加以補償。 
2.行政 
(1)砸下重金和人力全面而完整的調查全台灣的用水情形，以利後續的一切管理 
(2)對嚴重地層下陷地區畫定為防制區，私法自治於此區域內不可行 
(3)調整水費，並根據不同產業的需求給予不同水質的水和課徵不同的水費 
(4)將相關單位組成專案小組做詳細的事務分配 
>>台灣地方政府的解決辦法

(如何形成一個公平正義而使社會大眾願意遵循的法律)

1.目標：要能做公平正義的分配

2.要做的事：知道不同團體對水的需求以及使用現況

1.     田野調查了解當地各產業的心聲

2.     調查確實的用水量與需要的用水品質

舉例：直接在私法井上裝水表，先計價並得到農業用水數據(因為鑿井亦需錢，不如就地合法但要修法管制)

3.     管制水資源使用後的回收與汙染問題

     評估不同團體對水的使用是否合理、是否形成社會成本而應賠償

4.     衡量各產業的必要性而改善現有產業並決定是否引進新型產業

(1)   人人皆使用自來水?不需要，如偏遠山區架設管線不易(居民多使用山泉水)，且雲林的自來水普及率不算低。

(2)   淡水養殖業無必要性--加入WTO後關稅降低，東南亞及中國淡水養殖興起（現在可能不會取代台灣然而未來可能會）

(a)    推廣具國際競爭力之高經濟價值海水魚(螢光基因魚、石斑)

(b)   限定淡水養殖(吳郭魚)業的規模(養殖漁業登記證)

(3)   石化工業

a.      環評成為有效的機制，同時能使企業和政府獲利

(a)    執行環評的專家應由政府聘請、企業付錢

(b)   政府對有確實遵守環評或研發防制汙染設備的企業提供稅捐優惠、低利貸款

b.     加重刑罰對象：累犯、故意謊報者

(4)   農地有必要性—涵養水源、保持農村文化、維持土地生物體系

a.      減少耗水量大的作物

b.     改良灌溉設施以利有效節約的用水

(5)   水井封填後的替代水源（以供應現已存在的工業農業及基本民生用水）

a.      海水淡化

b.     地面水供應管理（水庫的水應合理分配使用、根據不同產業的需求分水）

舉例來說：工廠自己申請工業用水道(建費自付)，避免對其他產業的汙染，品質可較低(在水費方面可收少一點)，水源可是工廠回收水農業回收水等，不需抽取乾淨地下水供工廠使用。

c.      汙水廢水回收利用

     形成公民能參與發表意見的場合

5.     社區總體營造

(1)   以社區為單位從基層開始培養對環境的重視

(2)   提供民眾參與的平台管道以利透過民主機制促使環境保育政策的推行

(3)   地方政府與環境團體合作舉辦社區性活動


參考資料 
>>網站 
水利署 2009 「台灣水資源」， http://wra.gov.tw 
水利署地層下陷防治資訊網http://www.water.tku.edu.tw/sub91/ 
經濟部工業局台灣工業用地供給與服務資訊網http://idbpark.moeaidb.gov.tw/index.asp 
（由於地層下陷牽涉的單位很多，每個單位都有不同的資料，有空可以去看看他們精美的網頁） 
環境資訊中心http://e-info.org.tw/ 
縣市政府統計資料庫http://61.60.106.82/pxweb/Dialog/statfile9.asp 
台灣地區地層下陷防治簡介 成大水工試驗所 宋長虹 (成大水工試驗所花了很多精力在這個問題上，今年10月也有相關的研討會，有興趣的人可以多去找他們的研究成果) 

>>書 
台灣地區環境法之研究 黃錦堂著 月旦出版社 
環境政策與法律 葉俊榮著